Встречаясь с зарубежными аналитиками, экспертами, представителями международных организаций, которые хотят понять, что происходит в нашей стране или помочь в решении наших проблем, всегда слышишь один вопрос: как выглядит стратегия развития страны, как правительство (или президент, парламент) видят те цели, которые стоят перед государством и обществом и пути их достижения, соответствует ли реальная политика этим целям?

Ответ на этот вопрос дать невозможно вот уже пятнадцать лет. Именно столько времени страна существует, не имея реальной национальной стратегии. И именно столько лет в стране существует система принятия решений, не оставляющая надежды на продуманное, системное управление.

Да, разрабатывались и отчасти даже реализовывались и Комплексная основа развития, и Стратегия устойчивого развития, и Национальная стратегия развития, и так называемый Новый курс, и еще десятки различных национальных программ. Но все они были не программами развития, а либо технологиями освоения грантов и кредитов, либо схемами распределения денежных ресурсов страны. Еще одной, пожалуй, главной, задачей этих программ было идеологическое декорирование, прикрывавшее те или иные реальные цели, которые ставила перед собой и достигала с различной степенью успеха, но одинаковыми последствиями, власть.

Основной же реальной идеологией изменений все эти годы было разрушение, деструкция той системы, которая существовала в стране к моменту обретения независимости. Реализовавшиеся в эти годы программы и проекты модернизации хотя и ломали ту, управленческую ткань, которая было в стране, но не могли обеспечить уровень системных изменений. По двум важным причинам: отсутствия национальной идеи развития и отсутствия национального концепта управления.

В 2005 году институтом стратегических исследований при президенте Кыргызской Республики был выпущен сборник «Кыргызстан 2025: национальные стратегии и сценарии развития»,который давно уже стал раритетом и в который впервые были включены все существовавшие к тому времени общенациональные и векторные стратегии развития. Их авторами было не государство, а те или иные группы исследователей, как например, Бишкекский деловой клуб, создавший стратегию «Стая синиц».

Осуществленная тогда экспозиция национального стратегического мышления выявила два обстоятельства, первое из которых состоит в том, что стратегирование развития является наиболее слабым звеном управления страной и государством, а второе – что реальные стратегии при той системе принятия решений, которая существует в стране, могут рождаться/создаваться только вне зоны государственного влияния.

Сходная ситуация и с управленческими решениями меньшего уровня. Прежде всего, проблема в том, что функция подготовки управленческих решений осуществляется в основном теми же органами, которыми они реализуются. При этом параллельно существует, но совершенно не используется научный потенциал, сконцентрированный в Академии наук, вузах и других исследовательских и экспертных организациях.

Ни понятия, ни самого факта государственного заказа на разработку проблем и подготовку решений не существует. В рамках тех или иных государственных программ на подготовку решений и экспертизу отводится не более 1-2 процентов выделяемых ресурсов. И это при том, что в мире стоимость проектирования при подготовке решений в различных областях колеблется от 10 до 40 процентов общей стоимости проектов.

Какое-то распространение получила практика использования потенциала и ресурсов международных или зарубежных структур для анализа тех или иных проблем и подготовки рекомендаций или даже программ по их решению. Однако такого рода заказ всегда ангажирован не только самой идеологией заказчика, но и предлагаемыми им вариантами и форматами решений.

Другая часть проблемы – отсутствие квалифицированной гражданской экспертизы решений, как в фазе их разработки, так и в фазе реализации. Экспертно-аналитический сектор гражданского общества начал активно развиваться только в последние 5-7 лет и, к тому же, был серьезно блокирован в последние два года правления президента К.Бакиева. Но и сегодня ключевой проблемой независимой аналитики и проектирования является отсутствие ресурсов и связанное с ним отсутствие кадров. Существующие институты и центры, как правило, это структуры одного-двух серьезных профессиональных экспертов, либо это своего рода продюсерские центры, привлекающие экспертов для реализации тех или иных проектов или экспертиз, как только появляется на них заказ.

Такова общая картина существующих серьезных системных проблем в подготовке решений как важнейшего, ключевого компонента управления страной и вряд ли стоит удивляться, что результаты подобной управленческой политики и практики таковы, какие они есть. Мы видим глубочайшие просчеты и ошибки на всех уровнях: от стратегий развития страны до разработки элементарных инструкций или решения частных проблем.

Где живет национальное мышление?

Общепринятой точкой зрения является уверенность в том, что формировать стратегию развития страны и фундаментальные управленческие решения должно государство. Именно к нему в лице президента или правительства, как правило, предъявляются претензии в случае, если таких стратегий и решений нет. Государство же должно определять все виды политик, которые реализуются в стране, и обеспечивать подготовку соответствующих решений.

То есть сущность системы государственного управления заключается в продолжающихся попытках решать новые задачи в системе принятия решений, созданной для директивной, централизованной системы управления.

Между тем, государство и его институты в принципе не могут осуществлять эту роль. Это обстоятельство не меняется тем фактом, что в конституции страны записано или может быть записано, что какой-то из органов государства, президент ли, парламент или правительство определяет стратегию развития страны.

Реальным заказчиком и потребителем национальной стратегии и политики государства является общество, его национальные интересы.

Само по себе государство как общественный инструмент призвано не более , чем выполнять тот набор функций, который делегирует ему общество и которые обеспечивают его, общества, безопасность и нормальную жизнедеятельность. И хорошо, если хотя бы с этим оно справляется.

Более того, государственный аппарат в силу известной логики и законов существования бюрократии постоянно меняет цели своего существования. Происходит подмена интересов общества на интересы самого аппарата. Это особенно быстро и легко происходит в такого типа государствах, как у нас, когда отсутствуют, или крайне слабо развиты гражданские институты и инструменты контроля ими государства.

Понятно, что подобное государство, в большей степени ориентированное на интересы бюрократии, ведомственных институтов, а то и прямо лиц, занимающих те или иные государственные должности, по определению не может выработать никакой иной стратегии развития, кроме как стратегии усиления контроля над общественными ресурсами. Что мы и наблюдаем. Цели общества, его национальные интересы подменяются интересами и целями властных кругов.

Причем эта ситуация характерна не только для стратегических решений. Любое решение, готовящееся и принимаемое государственным органом, прежде всего, ориентировано на защиту интересов государства так, как они понимаются чиновниками. Мы видим это сплошь и рядом, но особенно начинаем чувствовать, когда это касается каждого, например, в случае с тарифами на услуги государственных компаний или учреждений. Даже когда речь идет о решениях, казалось бы, призванных защитить интересы граждан, они формируются максимально в интересах государственных структур. Достаточно посмотреть утвержденные государственными органами образцы договоров с населением различных государственных организаций. Вы увидите там массу пунктов, определяющих и жестко ответственность гражданина, и ничего конкретного, что позволило бы спросить с государства.

И такая картина повсеместно. Логику развития экономики определяют исходя из фискальных нужд, то есть того объема денег, которое забирает себе само государство на собственное функционирование. Предоставление социальных услуг осуществляется как подачка налогоплательщику и за ними требуется еще побегать. Никому и никогда не приходит в голову возмещать материальный, а тем более моральный ущерб, нанесенный отключением света, или тепла, или лифта, несвоевременным вывозом мусора и так далее. Кто-то спрашивал у населения, когда принимал решение, можно ли потратить сотни миллионов их денег на строительство Камбараты-2, или участие кыргызских политиков и дипломатов в различных международных форумах, а военных в малополезных учениях по линии ОДКБ?

Уже много лет с помощью международных организаций предпринимаются попытки ввести оценку хотя бы регулятивного воздействия принимаемых решений. Никто даже не говорит о независимой оценке экономической эффективности и экономических последствий любых государственных решений и ответственности органов их принимающих за эти последствия.

В такой ситуации государственные структуры, созданные и существующие для анализа и проектирования развития, поддержки процедуры принятия государственных решений не выступают и не могут выступать в той роли, для которой они предназначены. Это хорошо видно на примере президентского стратегического института, почти все функции которого сводятся к подготовке текстов докладов, не считая никем невостребованной оценки рисков.

Сегодня любые вопросы решает работник аппарата и политический руководитель, притом что ни тот не другой не обладают необходимым уровнем и объемом компетенции.

Во всем мире, особенно там, где привыкли считать деньги, уже давно поняли, что нельзя доверять такое ответственное дело, как подготовка решений чиновникам, что должны существовать специальные профессиональные структуры и специальные механизмы подготовки решений. Поэтому в любом нормальном обществе существуют независимые от государства институты анализа ситуации и проблем, подготовки управленческих решений, а государство пользуется их продукцией при подготовке управленческих, да и политических решений.

Ответственность элит

Поскольку реальным заказчиком и потребителем управленческих решений как стратегического, так и оперативного характера является общество в целом, его отдельные страты, вопрос о формировании «технического заказа» на стратегии, программы и проекты является прерогативой национальных элит. Именно национальные элиты должны выделить и сформулировать то, что называется национальными интересами, национальными целями и национальными инструментами (технологиями), посредством которых достигаются цели и реализуются интересы.

Здесь мы должны ответить на два вопроса: существует ли достаточный интеллектуальный потенциал элит, чтобы выйти на такой уровень осознания и представления, а также есть ли структуры, кадры и ресурсы, способные решать программно-проектные задачи этого уровня.

Конечно, легче всего было бы ответить, что кыргызской элиты той мощности, которая необходима для запуска программы национального развития, сегодня не существует. Мы найдем немало оснований, чтобы оправдать такой вывод. Помимо того, что кыргызская элита за последние сто лет неоднократно, а точнее регулярно подвергалась физическому уничтожению, еще большую проблему составляет тот факт, что весь нынешний элитный слой, каким бы он не был, сформирован в чужих проектных парадигмах. В результате у элиты почти полностью атрофировано чувство собственной ответственности за судьбу страны, ее будущее.

Даже сегодня многие представители элит склонны уступать ответственность за стратегию развития страны президентам, правительству, парламенту, или даже другим государствам. Не об этом ли мы думаем, когда видим этих предвыборных и поствыборных челноков в Москву ли, в Америку, или Казахстан?

Существует уже достаточно серьезная группа, представляющая принципиально другое поколение кыргызской элиты: те, кто сформировался в постсоветское время. Эта группа в последнее время все чаще выходит и в политическое, и в экономическое, и в интеллектуальное пространство.

Однако наблюдения за нею и предпринимаемые в последнее время попытки работы с новыми элитами пока не порождают большого оптимизма.

Существует несколько проблем, не позволяющих новому поколению элит выйти на передовую линию. Первая заключается в том, что в молодежной среде отсутствуют сколь-нибудь новые или интересные идеи будущего. Основной пафос молодежи сводится к отрицанию старого и некоторым этическим ценностям, таким как справедливость, нетерпимость к коррупции, воровству, властолюбию, клановости. Но что, какие социальные и государственные идеи и конструкции должны быть положены взамен, какова должна быть стратегия и тактика действий по трансформации того общества и той власти, которые их не удовлетворяют – этого не знает никто. Более того, молодежные лидеры и активисты требуют, чтобы им кто-нибудь сказал, что же надо делать после того, как они выкинут из Дома правительства очередную власть. Отсутствие самостоятельных образов и проектов будущего делает эти новые элиты заложником старых политических институтов или лидеров.

Одной из основных лабораторий формирования иного управленческого мышления и навыков, а также генераторами выработки идей развития должны стать политические партии. В структурированных обществах именно партии являются своего рода верхушкой социального айсберга, объединяющего группы, кластеры социальных интересов.

Понятно, что таких партий мы не имеем, потому что не имеем такого общества. Кыргызское общество, как и всякое другое в эпоху перемен, потеряло старую и пока еще не обрело новую структуру. Не сложились хозяйственные, имущественные, культурные и так далее страты.

Единственным основанием, по которому можно еще выделять группы интересов является регионализм и отчасти субэтнические различия. Поэтому нет ничего удивительного, что именно регионализм ложится в основу партийного сегрегирования. Интересы, которые защищают такие партии, сводятся к борьбе за управление теми ресурсами, которые находятся под контролем государства. Ни о каких общенациональных целях здесь говорить не приходится.

Партии регионального типа и образованная на их основе власть принципиально не способны ставить никаких общенациональных целей и решать общенациональные задачи. Они вообще ориентированы не на развитие, а на распределение или перераспределение.

Но в Кыргызстане существует и другой тип партий, ориентированный не на интересы части общества, а на принципы общественного устройства. Такой тип партий характерен для ранних стадий демократии, он возникает и реализуется как реакция на несправедливое или недемократическое государственное управление. В качестве своих целей такие партии ставят изменение, как они сами признаются, системы. И мы видим, что эти партии демонстрируют абсолютизацию правовых вопросов, схем устройства общества и так далее, занимаются в основном конституциями, законами, схемами власти. Дело, конечно, нужное. Но схемы устройства и управления не обусловленные, не мотивированные целями развития общества и его национальными интересами – это пустая игра в дефиниции или партийные парламенты.

Сначала надо понять, что мы хоти делать, куда двигаться, а только затем решать, как это лучше сделать. А если способ оторван от цели, то итогом будет чехарда конституционных изменений, структурных трансформаций, кадровых революций с их делением страны на черных и белых. В результате парламентаризм, например, есть, и уголовные дела заведены на половину страны, а счастья нет.

С точки зрения формирования национального мышления нет смысла рассматривать и другую группу партий, созданных как предвыборные проекты. Понятно, что они базируются на откровенном, порой бесстыдном популизме, и ни о каком вкладе таких партий в создание образа будущего страны и стратегии ее развития говорить не приходится. Развитие всегда вступает в конфликт с популизмом, вынуждено преодолевать его.

Существует только очень небольшое число партий, которые имеют своей целью, или, по крайней мере, пытаются представить в качестве своей цели то или иное системное видение развития страны. Но и здесь есть существенные изъяны. Даже эти партии являются клиентистскими, ориентированными на определенных лидеров. А опыт общения показывает, что хотя эти лидеры понимают необходимость системного подхода и роль партий в формировании общенациональной идеологии и стратегии развития, но сами таким видением не обладают и легко готовы отступить от партийной идеологии в интересах политики или личных. За привлечением ими к подготовке партийных программ профессиональных экспертов вряд ли стоит реальное намерение реализовать эти программы, как бы хороши они не были и как бы красиво не изданы.

Кроме политических партий, конечно, существуют и другие элитные группы, занимающиеся вопросами подготовки и продвижения управленческих решений.

Прежде всего, необходимо отметить роль неправительственных организаций. Их вклад в формирование решений различного уровня гораздо выше, чем политических партий и порой, даже чем государственных структур. Во всяком случае, неправительственные организации сегодня в существенно большей степени представляют существо и сегменты национальных интересов, чем любые другие государственные или политические структуры. Чрезвычайно богата и практика их участия в подготовке государственных решений. Можно без всякого преувеличения сказать, что именно в неправительственной среде сегодня живет национальное мышление, как впрочем, и национальная совесть.

Однако существует несколько ограничений, снижающих эффективность участия гражданского общества в определении стратегии развития и подготовке управленческих решений.

Гражданское общество, его организации испытывают острейший дефицит ресурсов, которые могли бы быть направлены на анализ проблем и подготовку управленческих решений.

Практики, когда государство финансирует подготовку решений структурами гражданского общества, не существует. У самих НПО достаточных ресурсов для такого рода работ нет. Остается только надежда на поддержку внешних доноров. Это очень сложный процесс, поскольку необходимо найти точки согласования интересов доноров и НПО, «попасть» в донорский формат и так далее. Кроме того, это связано со временем, которое определяется правилами финансирования проектов. В итоге после всех взаимных корректировок выходит что-то совершенно иное, чем необходимо. Хотя, надо сказать, что было и немало случаев, когда с помощью доноров неправительственные организации могли подготовить очень серьезные аналитические материалы, проекты программ, проекты законов.

Но здесь мы сталкиваемся с проблемой лоббирования подготовленных таким образом решений. Для государственных структур вовсе не так очевидна необходимость их принятия. Как правило, они с большой неохотой идут на то, чтобы принимать к исполнению те документы, которые подготовлены НПО.

Само по себе государство если и не избегает, то и не проявляет инициативы в вовлечении гражданского общества в подготовку решений и мониторинг их исполнения. Даже по сложным или социально чувствительным вопросам НПО чаще всего привлекаются не более чем для формального согласования уже подготовленных в чиновничьих кабинетах решений. Хотя конституция и предусматривает участие гражданского общества в управлении, однако на практике этого нет. Отсутствуют механизмы и процедуры участия гражданского общества в подготовке, принятии и контроле исполнения государственных решений. Едва ли не первый такой механизм создается сейчас. Это общественные наблюдательные советы при государственных органах. Но и здесь остается вопрос: достаточно ли будет полномочий этих советов, чтобы сделать их участие реальным и эффективным

Результат того, что гражданский сектор не допускается к подготовке и мониторингу решений, конечно же, негативный. В условиях противоборства различных представлений о направлениях развития страны и отсутствия способа сложения традиционных форм согласования интересов и технологий, привносимыми различными организациями извне, возникает ситуация взаимного непонимания и недоверия, которая приводит не к диалогу, а жесткой конкуренции и даже противоборству, противостоянию государства и общества.

Выборы как источник развития

Выборы, особенно свободные, подобные тем, которые прошли в стране 10 октября, создают некоторую экспозицию представлений о будущем и путях развития страны.

Во-первых, политические партии представляют свои программы действий, имеющие достаточно системный характер в том смысле, что отвечают и на вопрос о целях и на вопрос о средствах и на вопрос о путях развития страны так, как их видит та или иная партия.

А во-вторых, дискуссия вокруг партий, их лидеров, их программ, критика в их адрес, не только вызывает в обществе активность в обсуждении такого рода вопросов, но и формирует так или иначе сгруппированные представления людей о происходящем, о возможностях и перспективах страны о правильности или неправильности тех или иных государственных решений и политик.

Конечно, мы должны делать определенную поправку на предвыборный характер партийных программ, лозунгов и обещаний. Нет никакой уверенности, что, придя к власти, партии будут выполнять свои программы и свои обещания.

Но, тем не менее, предвыборная кампания дает возможность стране, гражданам не только обсуждать корневые вопросы жизни общества, но и отдавать предпочтение тем или иным из них посредством голосования за ту или иную политическую партию.

Существует расхожее мнение, что избиратель голосует не за программы, а за лидеров. В этом много правды. Но нельзя забывать, что и за лидеров голосуют не просто потому, что у них определенный цвет волос или форма носа. Людей все-таки привлекают те или иные позиции политиков, их отношение к разным проблемам, те ценности, которые они защищают, причем не только во время предвыборной кампании, но и в повседневной жизни. Кроме того, с теми или иными политиками люди связывают определенные ожидания, видят определенные образы действия, которых следует ожидать именно от этого политика. И таким образом, за каждым политиком встает определенная идеологема, определенный, пусть и несколько общий, неконкретный образ будущего страны, определенное представление о том, что будет делать этот человек или группа, придя ко власти. И выбор делается именно в этом пространстве, а не по слоганам и улыбкам.

Пришедшие недавно выборы в Жогорку Кенеш явились в этом смысле типичными. Если посмотреть на программы партий, то взгляду предстает достаточно безрадостная картина. В представлении партий, а значит и в представлении власти не существует позитивных собственно национальных образов будущего. Есть только идеология перемен в самом общем виде, о которой известно только то, что все будет «новое», или изложение некоторых чужих моделей экономических и политических систем, стратегий развития. Выборы не явили прорыва в создании национальной модели развития. Это очень важный вывод, поскольку именно это и служит основанием для неудовлетворенности и разочарования, которые проявляют итогами выборов значительные группы населения. Также много истины в том, что большинство избирателей так и не вчиталось в партийных программы и обещания лидеров.

Но, тем не менее, большой частью людей выбор был сделан. Очевидно, что голоса были отданы за стабильность, за консерватизм, за национализм

К сожалению, сделанного избирателями выбора недостаточно для того, чтобы обеспечить развитие страны. Выборы не дали сколь-нибудь существенного импульса для движения вперед. Это были выборы, останавливающие развал страны, тормозящие падение, но не обеспечивающие продвижение.

Во многом причиной этому стало, что пришедшая к власти группа людей оказалась неспособной в то время, которое у них было, представить обществу позитивную картину будущего и убедительную программу действий, не говоря уже о самих действиях.

Можно сделать и такой вывод: при любой возможной коалиции обществу не следует ожидать от власти серьезных планов и действий по развитию страны и решений, ориентированных на это. Базовым процессом будет в ближайшее время антикризисная политика.

Это и плохо и хорошо. Плохо потому, что люди во власти не видят будущего и не будут ничего для этого делать. Хорошо потому, что они не будут этого делать, так как делать что-то, не имея об этом представления, или не принимая как свое, выстраданное, лучше не надо. Управленческое безвременье дает еще один шанс и еще немного времени для национальных элит, чтобы взять на себя инициативу и ответственность за разумное управление в стране.

И в этом смысле настолько безрезультатные выборы, какие имели место, являются хорошим шансом для развития: они формируют проблематизацию общества и элит и указывают на обширные пустые места.

Национальный кризис и национальная стратегия

Все разрабатывавшиеся и реализовывавшиеся в стране за годы независимости программы, по своему содержанию были ориентированы в основном на институциональную и инфраструктурную реконструкцию тех или иных сфер жизнедеятельности в соответствии с теми или иными образцами.

Именно таким образом был трансформирован экономический комплекс, сфера здравоохранения и отчасти образования, политические институты и отчасти система государственного управления.

В основе всех реорганизаций лежала не идея развития, а идея модернизации под определенные уже существующие в других странах системы.

Поэтому реализация этих программ в той мере, в которой она проводилась, не приводила к разрешению существующих проблем, а порождала новые и в конечном итоге либо полностью затухала, не дав никакого результата, либо оставляла после себя недооформленные системы, сохранявшие все недостатки прошлых состояний и комплекс новых проблем.

Это можно увидеть как на политической, так и на экономической, образовательной и других системах. Мы имеем квазигосударство с квазидемократическим общественным устройством и квазиэкономикой.

Неудача первых двадцати лет должна побудить нас поменять подход к целям управления и к стратегии развития страны. Смена власти и переломный момент, который она создает, являются исключительно благоприятным временем и исторической точкой, чтобы сделать это.

Необходима разработка и старт реализации комплекса принципиально иных программ, базирующихся на собственном идентификационном основании и системообразующем фокусировании.

Эти программы должны исходить из двух оснований:

- определения национальных целей

- выделения критически важных проблем

Признаваемого обществом определения национальных целей сегодня не существует. Попытка такого определения была сделана в первом послании Бакиева в 2006 году. Однако она носила узкий характер, так как преломлялась через позицию президента страны и, следовательно, очень существенно ограничивалась ею. И кроме того, она не была построена на реальной ситуации. То есть это была только одна из возможных формулировок целей, носящая модельный характер. Сегодня не существует даже анализа того, как национальные цели выглядят в общественном сознании.

К числу критически важных проблем национальной идентификации относятся:

- Кризис общестрановой консолидации. Его можно определить как проблему общекыргызской идентичности, либо как неадекватность системы экономико-хозяйственного районирования, либо как субэтнокультурную разобщенность, но говорить мы будем об одном: отсутствии единой нации.

- Кризис суверенитета. Он проявляется в политической несамостоятельности, энергетической зависимости, отсутствии хотя бы основ экономической самодостаточности и других параметрах, свидетельствующих об отсутствии на этой территории собственно страны.

- Кризис системы государственного управления. Об этом говорят отчуждение народа от власти, все новые и новые искусственные политические и государственно-управленческие конструкции, не обеспечивающие эффективного бытия общественного договора, функций государства. Мы очевидно имеем дело с отсутствием государства.

- Кризис системы социо-культурных нормировок общества. Утеряны цели развития, деформированы ценности, разрушены механизмы нормативного регулирования социума, его институтов. Речь идет об отсутствии общенациональной позитивной идеологии (не как никому не нужного документа, а как системы общественных воззрений и норм)

Именно эти точки являются зонами, которые должны подвергнуться программному воздействию и стать точками развития.

Только определение и освоение общественным сознанием национальных целей в совокупности с разрешением идентификационных кризисов будет означать создание кыргызской государственности и возрождение кыргызского народа как субъекта собственной истории.

Если сейчас не предпринять мер для кыргызского национального и государственного самоопределения, то нас может ждать три сценария: либо распад государства и народа, либо неоколонизация в различных возможных формах, либо перманентное кризисное состояние в течение длительного времени, итогом которого будет окончательная экономическая политическая и духовная деградация.

Необходимо запустить в течение ближайшего времени пакет национальных программ, обеспечивающих в своей совокупности разрешение кризисной ситуации и выход на национальный, на собственный путь развития.

Такими программами должны быть:

- Программа выхода на национальное целеполагание. Она заключается в формировании общенационального образа будущего не как документа правительства или отдельных элитных групп, а как совокупности представлений народа. Это программа порождения общественного идеала.

- Программа создания кыргызской экономики. Она предполагает разработку такой структуры национального хозяйства, и таких национальных экономических инструментов и правил, которые бы обеспечивали экономическое процветание и высокую степень адаптивности в глобальные и региональные экономические системы и механизмы.

- Программа перезагрузки национального государственного механизма. Она предусматривает выход на учредительство государства обществом и смену управленческой модели. Нынешнее государство – старый советский кафтан. Народ не участвовал в его создании, и оно не обеспечивает общественные потребности и запросы, адресованные к государству. Нужна также новая система территориального управления развитием, замена системы административно-территориального деления, на систему оказания государственных услуг и систему управления развитием территорий.

- Программа обретения энергетической независимости. Она является ключевой частью обеспечения суверенитета. Программа будет иметь несколько направлений, включающих как диверсификацию внешних источников получения энергоресурсов, так и разработку собственных, и переход к энергосбережению и нетрадиционным энергоресурсам.

- Программа развития юга. Она нацелена на преодоление разделения народа и разделения страны, а также поиск новых ресурсов развития и регионального позиционирования.

- Программа возрождения национального духа и национальной социокультурной среды. Она нацелена на восстановления национального оптимизма и системы ценностей, формирования позитивной социальной атмосферы.

Это – минимальное число необходимых программ, которое может быть дополнено в процессе работы. В своей совокупности они будут образовывать Национальную стратегию развития.

Для формирования национального заказа, управления всеми разработками может быть создан Национальный стратегический совет (Национальный совет развития) при президенте страны.

Понятно, что под каждую программу необходимо сформировать рабочие группы и определить для них методологию и порядок работ, необходимое финансирование.

Другими словами, необходим государственный заказ на проектирование будущего.

Президент как зеркало национальных интересов

В создании эффективной системы принятия решений особая роль принадлежит президенту страны. Именно президент осуществляет взаимоувязку интересов общества с идеологией и политикой различных ветвей власти, государственных структур.

Это означает, что президент должен иметь набор структур и механизмов подготовки, экспертизы и координации общественных и государственных решений. Ему необходимо найти независимые от политической конъюнктуры и текущих политических процессов управленческие механизмы и технологии такого типа и так сорганизованные, чтобы они могли выполнить эту задачу.

Для этого необходимо, прежде всего, подготовить конституционный закон «О Президенте Кыргызской Республики» определяющий порядок и конкретные полномочия его участия в выработке и реализации планов и программ развития страны, государственной политики, контроль за выполнением конституционных функций различными органами государственного управления.

Механизмы реализации президентом своих полномочий должны, прежде всего, включать систему президентских советов, позволяющих аккумулировать мнения различных региональных и социальных страт и организаций гражданского общества, и координировать усилия с ними. Это может быть и президентский координационный политический совет, и совет по экономическому развитию, и совет региональных представителей, и совет руководителей органов местного самоуправления и Ассамблея народа Кыргызстана.

Нужна также система экспертной поддержки, основанная не на создании государственных аналитических структур, а на госзаказе на экспертные и проектные услуги.

Важнейшим компонентом президентской системы анализа ситуации, подготовки решений и мониторинга их исполнения должны стать органы местного самоуправления и общественные формирования, аккумулирующие мысль и энергетику самого главного – низового уровня, того, где собственно и живет демократия. Народные курултаи, организованные не формально и не для одобрения действий властей, или другие форматы втягивания ресурса массового народного мышления должны, наряду с экспертными и политическими советами стать основой для формирования президентской политики.

В качестве механизмов обеспечения уровня реализации решений необходимо создать систему президентского кадрового резерва, предусматривающую формирование национального банка кадров и систему подготовки и повышения квалификации кадров, а также контрольные механизмы, позволяющих отслеживать выполнение президентских указов (контрольное управление президента).

Учитывая, что и Жогорку Кенеш по действующей конституции обладает полномочиями участвовать в выработке стратегий развития и государственной политики, необходимо расширение социальной базы Жогорку Кенеша за счет снижения порога представительства для политических партий и введения системы, обеспечивающей участие в подготовке и принятии законодательных решений местного самоуправления, учета региональных интересов, либо в рамках действующей конституции, либо за счет необходимых ее корректировок. Необходим также переход Жогорку Кенеша к такому порядку работы, когда анализ ситуации, подготовка законопроектов осуществляются не силами помощников, делающих это в промежутке между выполнением домашних поручений шефа, а независимыми и профессиональными организациями.

Кстати говоря, переход к системе государственного заказа и вывод из аппаратов содержательной части функции подготовки решений позволит существенно сократить сами эти аппараты.

Процедуры и механизмы принятия решений

В мире давно уже существуют и хорошо себя зарекомендовали механизмы и процедуры принятия государственных или иных общественно значимых решений. Это форматы и процедуры общественной политики, внедрение которых в Кыргызской Республике является самой неотложной необходимостью.

Попытка этой работы была предпринята в 2005 году после «первой революции». Тогда был даже принят указ президента, которым создавалась рабочая группа по разработке такой программы под руководством Государственного секретаря.

Проект национальной программы внедрения форматов и процедур публичной политики в систему государственного управления включал в себя два основных блока:

- повышение аналитического потенциала страны и внедрение механизмов и процедур его использования при подготовке и анализе воздействия управленческих решений, и

- создание Национальной сети развития, как особой системы принятия решений на местном уровне.

Предполагалось, что в стране будут сформированы Центры общественного развития, которые должны обеспечить поддержку внедрения средств управления развитием в процесс реализации правительственных решений, внедрения средств общественной политики в работу правительства, сопровождение процесса формирования механизмов взаимодействия с общественностью, внедрение средств общественной политики в подготовку законопроектов.

Образцы таких центров к тому времени уже существовали. Это были Аналитический консорциум «Перспектива», Институт гуманитарного проектирования, Центр тренинга и консалтинга и другие. В близком к этому формате, но в секторальном разрезе работали Институт экономической политики, Институт исследований и анализа общественной политики, Центр политико-правовых исследований, Институт Конституционной политики, Институт региональных исследований.

Правительство Кыргызской Республики, другие государственные органы могли бы во взаимодействии с этими центрами сопроводить разработку стратегических документов в министерствах и ведомствах, обеспечить знакомство правительственного аппарата, политиков, аналитиков с основами общественной политики. Аналитические центры могли организовать публичное обсуждение программ деятельности правительства, выступать экспертами в их обсуждении, предложить и начать реализовывать новый для Кыргызстана подход к составлению альтернативной программы деятельности правительства.

Параллельно предполагалось создание широкой «народной» системы принятия решений, которая обеспечивала бы включение потенциала местных сообществ в эту работу. У этой работы тоже были серьезные предпосылки. При содействии фонда «Сорос-Кыргызстан» в 2004-2005 годах было создана широкая (около 50 крупных территориальных сообществ из различных регионов страны) сеть Центров местного развития (ЦМР), получившая название Национальная сеть развития (НСР). Целью создания НСР представители сообществ видели в координации проектов и стратегических планов Центров местного развития и сообществ; свободного информационного, технологического, интеллектуального обмена; решения проблем выходящих за возможности сообществ; открытой общественной экспертизы проектов и стратегических планов; эффективного использования имеющихся ресурсов; сокращения издержек при реализации проектов местного развития.

Способ организации, характер деятельности ЦМР делали их одним из институтов сообществ, обладающих хорошим потенциалом для обеспечения развития на местном уровне. Уже имевшийся опыт работы выявил многообразие форм и механизмов реализации местной инициативы, которые могут быть использованы ЦМР. Этот опыт, а также обсуждение и проектирование, осуществленное с представителями ЦМР в ходе семинаров показали, что роль ЦМР может быть весьма значительной в мониторинге, анализе и оценке ситуации в местных сообществах; стратегическом планировании развития территорий и сообществ; организации взаимодействия всех субъектов местного развития; управлении проектами местного развития; привлечении инвестиций в местное развитие; реализации стандартов public policy на местном уровне; формировании и подготовке актива местных сообществ; координации интересов различных ассоциаций, возникающих и действующих в сообществах; укреплении партнерства с властью и обеспечении участия населения в управлении.

Однако эта работа была достаточно быстро прекращена и в последующие годы стала разворачиваться фиктивно-демонстративная конструкция, создававшая не более чем видимость общественной политики.

Сейчас необходимо вернуться к имевшимся наработкам и создать реальную многоуровневую и легитимную систему принятия решений, касающихся жизни общества.

Фактически все компоненты этой системы уже описаны выше: это система президентских советов и курултаев, это центры общественного развития и аналитические центры, это национальная сеть развития, объединяющая наиболее творческую часть местных сообществ.

Единственное, чего еще не хватает – это системы государственно-частно-общественного финансирования работ по мониторингу ситуации, подготовке и экспертизе решений, оценке их последствий различного рода и контролю выполнения. Такое финансирование должно предусматриваться бюджетом, причем не только бюджетом развития, но и основным и должно осуществляться через систему государственного заказа на разработки. Координацию таких заказов можно осуществлять через специальные фонды, привлекающие как государственные, как национальные частные, так и внешние ресурсы. Фонд развития, руководимый не родственниками или приближенными президента или премьер-министра, а действительно авторитетными людьми мог бы вполне справиться с такой задачей.

Ну и, конечно же, необходима законодательная база для функционирования этой системы. Причем нет необходимости делать отдельный закон, достаточно внести ряд поправок в уже существующие законы и ведомственные положения. Набор таких поправок легко может быть подготовлен.

Специально для Института общественной политики