Основным практическим воплощением экономической власти сегодня выступают санкции – торговые, финансовые и иные ограничения, используемые для принуждения отдельных государств к выполнению политических требований других государств, инициировавших эти санкции.

Об этом в рамках круглого стола: «Внешняя политика КР в 2023: между санкциями и нейтралитетом», организованного Центром экспертных инициатив «Ой Ордо», рассказал экс-вице-премьер-министр по безопасности, правопорядку и вопросам границ, экс-председатель Пограничной службы КР, генерал-лейтенант, д.п.н. Токон Мамытов.

- Современные большие и сильные государства способны применять свою силу глобально, их военная мощь подкреплена значительным экономическим и технологическим потенциалом. До недавнего времени в мире не было другого военного, экономического и политического игрока как страны G-7, который обладал бы столь большими возможностями силового принуждения в отношении какой-либо страны в случае нарушения «правил игры» какой-либо другой страной.

Действия стран, инициаторов санкций направлены на достижение политических результатов: смену политического курса, изменение позиции по тому или иному вопросу, смену политического режима, стимулирование к выполнению или отказу от определенных обязательств, изменение поведения внутри государства или на международной арене. Экономические санкции предполагают, что страна, которая их инициировала, создает такие условия, при которых экономический ущерб, а также последствия для общества и политической системы делают невыгодным сохранение старого политического курса. Государство, в отношении которого введена санкция, вынуждено идти на уступки стране, которая инициировала. Санкции можно понимать, как попытку ограничить или повлиять на суверенитет и суверенный политический курс мерами экономического характера.

Санкции могут быть предвестником и причиной применения силы. Однако часто они выступают альтернативой военной силе, особенно там, где ее использование чревато большими потерями. Санкции следует отличать от понятия торговой войны. Они отличаются по своим целям. Санкции направлены на достижение политических целей: в их основе лежит принуждение. Торговые войны преследуют экономические цели – создание более благоприятных условий для национального производителя, хотя также в их основе может принуждение. Торговая война – конфликт двух и более стран, направленный на достижение экономических преимуществ с помощью инструментов ограничения двусторонней торговли.

Использование санкций в интересах сдерживания подразумевает применение таких ограничений, которые сдерживали бы военный, технологический или иной потенциал страны, попавшей под санкции. Санкции могут запрещать поставку тех или иных материалов и технологий, а также ограничивать инвестиции в определенные сектора экономики.

В последние 20–25 лет можно говорить о тенденции использования «умных» и «точечных» санкций как альтернативы полных и многосторонних ограничений и запретов. «Точечные» санкции направлены против отдельных лиц из числа политического руководства страны и их окружения, организаций, ведомств, компаний или секторов экономики. «Умные» – это санкции, которые могут нанести «виновной» стране тяжелый ущерб, но при этом от её последствий не пострадает страна, инициировавшая санкции.

Санкции — инструмент мощных, передовых и развитых государств или их объединений. Они могут позволить себе применение санкций в силу своего военного, политического и экономического веса, а также глобальных и региональных амбиций. Легитимность такого господства страны, инициатора санкций, обеспечивают через нормы международного права – устав ООН или национального законодательства, а также через отсылку к принципам своей морали или идеологии. Классифицируют санкции по следующим типам политических целей.

Первая цель — подрыв или ограничение военного потенциала «виновной» страны, сокращение её экономической базы для производства отдельных вооружений и военной техники. Такие санкции зачастую идут рука об руку с мерами военного сдерживания. Могут применяться ограничения на поставки материалов, необходимых для производства ядерного оружия, ОМУ, ракетных технологий и других вооружений и средств их производства или меры, направленные на отказ отдельных стран от имеющихся в их арсенале вооружений и военных технологий.

Вторая цель — предотвращение военных действий или удержание «виновной» страны от наступательных действий. Примером можно считать западные санкции против России по вопросу специальной военной операции на Украине.

Третья цель — смена политического режима или дестабилизация политической системы «виновной» страны. Это самая распространённая цель введения санкций. Из 174 рассмотренных случаев введения санкций, смены политического режима добивались в 80. При этом речь может идти о наказании политического режима, пришедшего к власти нелегитимным путём – перевороты, явные или мнимые подтасовки результатов выборов и др.

Все три названные цели — это предвестники войны или силовых действий, то есть санкции вводятся как часть широкого пакета мер давления на определённую «виновную» страну. В случае значительного потенциала инициировавших санкции стран, война может не начаться, однако санкции остаются её предвестником или сопутствующим методом силового давления на страну.

Четвёртая цель — умеренное изменение политического курса «виновной» страны. Санкции здесь используются сами по себе, в чистом виде. Пример таких целей – с целью улучшить ситуацию с правами человека, решить вопрос с экспроприацией собственности, вынудить присоединиться к тем или иным соглашениям.

Первый и, пожалуй, наиболее важный элемент — цена санкций. Чем выше эта цена для «виновной» страны, тем выше вероятность того, что санкции дадут результат. Страна, в отношении которой введены санкции, в свою очередь, тоже может ощутить последствия санкций не сразу, а лишь со временем, когда проявится их отложенный эффект, либо они совпадут с неблагоприятным циклом экономической ситуации. Используя свое экономическое превосходство, страны инициаторы вполне могут формировать тренд, создавая «виновной» стране все больше и больше препятствий для развития, тем самым загоняя их в угол.

Второй элемент — устойчивость санкционной коалиции и само ее наличие. Чем шире и чем устойчивее коалиция, чем более высока ее легитимность с точки зрения международного права, тем более высока вероятность успеха. Формирование санкционной коалиций, то есть вовлечение в режим санкций максимально возможного числа стран, — один из важнейших приемов, используемых дипломатией развитых стран. Законодательство развитых стран зачастую обязывает формировать такие коалиции. Они могут иметь разные конфигурации. Причем отдельные участники могут загоняться в коалицию в добровольно-принудительном порядке под угрозой – либо вступаете в коалицию, либо сами попадаете под санкции или теряете рынки развитых стран. Коалиции на базе Совета Безопасности ООН позволяют делать санкции по-настоящему легитимными и глобальными. И даже если ооновские резолюции подразумевают более мягкие меры, развитые страны и другие страны могут усиливать их в одностороннем порядке. Попадание под санкции СБ ООН резко снижает шансы «виновной» страны на адаптацию к санкциям.

Третий элемент — разнообразие санкционного инструментария. Вероятность успеха повышается в случае одновременного использования - фронтальных, фланговых и фоновых санкций. В прошлом столетии санкции зачастую сводились к торговым ограничениям — запретам на экспорт или импорт. В числе дополнительных инструментов использовалось прекращение финансовой, продовольственной или военной помощи слаборазвитым странам, запрет на обслуживание техники или инфраструктуры. В последние два десятилетия существенно возросла роль финансовых и точечных персональных санкций. Финансовые санкции стали играть ключевую роль, значительно усиливая отдачу от торговых эмбарго. Финансовые санкции можно вводить оперативно, их эффективность легче контролировать, от них значительно сложнее защититься, их легко использовать в качестве инструмента вторичных санкций. В дополнение к ним можно применять и другие инструменты, такие как запреты на страхование морских перевозок — эти услуги также глобализованы. Иными словами, сегодняшний набор санкций — это связка фронтальных санкций — то есть торговых ограничений, фланговых санкций — то есть финансовых мер, и фоновых санкций — сопутствующих инструментов, таких как запрет на въезд и передвижение в отдельных странах.

Четвертый элемент — возможность использования военной силы. Значительное число случаев использования санкций является предвестником и причиной силовых действий стран, инициировавших санкции. После введения санкций они либо шли на проведение секретных операций, либо осуществляли открытые военные интервенции, либо демонстрировали силу или угрожали ее применением. В санкционных программах зачастую присутствуют ограничения, направленные на подрыв военного потенциала «виновной» страны. Сочетание санкций и угрозы применения силы — важная черта действий против политических противников.

Пятый элемент — внутренняя коалиция и их единство в отношении санкций. Вопрос о санкциях может выступать предметом разногласий во внутриполитической дискуссии, особенно если санкции затрагивают интересы национальных производителей. Нередко санкции используются в качестве сигнала для внутренней аудитории. Даже если за ними нет никакой долгосрочной стратегии, они показывают, что с проблемой «хоть что-то делается», особенно если дипломатия неэффективна, а развязывание войны неприемлемо. Санкции — один из способов для национальных политиков набрать политические очки. Чем более консолидирована национальная коалиция по вопросу санкций, тем выше вероятность последовательности и эффективности их применения.

Страны попавшие под санкции вынуждены будут идти на следующие шаги – «антимер».

Первая «антимера» — поиск «аварийщиков» — альтернативных потребителей национального экспорта, поставщиков запрещенного импорта, а также — альтернативных кредиторов или посредников для проведения финансовых операций. Сегодня «аварийщики» предпочитают избегать политизации, делая акцент на экономических выгодах своей роли. «Аварийщики» извлекают значительную прибыль от работы с санкционными странами, заставляя их давать серьезные скидки или запрашивая большую цену на свою помощь. Однако они сталкиваются с растущим давлением стран, инициировавших санкции. Кроме того, будучи эффективными для обхода торговых санкций, они мало полезны в противодействии финансовым санкциями. И это продлится до тех пор, пока в мировой финансовой системе доминирует доллар.

Вторая «антимера» — разобщение санкционных коалиций. Страны под санкциями, так или иначе, пытаются избежать консолидированного давления на них. В основном это удается более или менее крупным игрокам. Менее крупные игроки пытаются играть на политических противоречиях участников потенциальных коалиций. Задача минимум для них — добиться если и не разобщения, то хотя бы разной интенсивности санкций против них или разноскоростного режима санкций.

Третья «антимера» — опора на собственные силы, импортозамещение, мобилизация внутренних ресурсов. Данная стратегия, опять же, доступна крупным игрокам, подобным КНР, Индии или России. Однако КНДР и Иран показали высочайшую устойчивость к международному давлению. Страны под санкциями пытаются снизить свою зависимость от глобальных экономических механизмов, которые делают их зависимыми и уязвимыми. Зачастую результатом является отставание в развитии — изоляция бьет по качеству жизни и конкурентоспособности. Но для выживания политической системы — это одна из наиболее важных стратегий.

В четвертой «антимере» следует учесть, что военная сила — важный ресурс в руках «виновных» стран. В идеале их должно быть достаточно для полноценного сдерживания противника. Зачастую достаточна сама возможность нанести инициатором санкций существенные потери, сделать военную кампанию рискованной или затратной.

В пятой «антимере» следует учесть, что многие санкционные программы так или иначе направлены на смену политического режима «виновной» страны, консолидация политической системы и общества является для таких стран даже более важной задачей в сравнении с инициаторами санкций. Часто санкции помогают руководству «виновной» страны укрепить свою власть, используя внешнюю угрозу для легитимации жестких и непопулярных шагов по консолидации экономических активов и концентрации власти.

Важно понимать, что отмеченный набор санкционных инструментов и «антимер» актуален для ситуаций, когда страны, инициаторы санкций и «виновная» страна, являются политическими противниками или радикально расходятся по политическим вопросам.