Ожидается, что выборы в столичный Кенеш станут одним из главных политических событий года. Между тем, эксперты указывают на большое количество проблем в системе МСУ страны. С точки зрения директора Союза местных самоуправлений Кыргызстана Жалалбека Балтагулова, в этой системе управления пока нет стабильности

- Приведу пример. Депутаты Ошского городского кенеша рассказали о том, что сегодня в городе Ош существует два городских отдела здравоохранения, которые организованы по приказу министра здравоохранения. По горизонтали с этими отделами работает мэрия. Естественно, исполнительная структура самоуправления города Ош подготовила соответствующее предписание о необходимости устранения второго отдела здравоохранения и отправила его в Бишкек. Но этот вопрос пока не решен.

Речь идет о координации деятельности государственных органов управления на конкретной территории и полномочиях исполнительного органа, которые позволяют проводить данную политику, то есть право мэра давать согласие на назначение руководителей территориальных органов государственного управления за исключением иных органов госуправления.

Отсутствие взаимодействия между государственным учреждением (в данном случае Министерством здравоохранения) и самоуправлением в лице мэра сказывается на эффективности управления, необоснованности таких затрат, как дополнительный штат, бюджет и так далее.

Второй момент связан с формированием органов самоуправления, то есть исполнительными и представительными структурами. Когда избирали депутатов городского кенеша, проблемы были в Караколе и Оше, то есть этот процесс проходил достаточно неоднозначно.

Как известно, процедура выборов подведена под систему, которая работает в парламенте, то есть депутаты избираются по партийным спискам, по пропорциональной системе. Но, насколько я понимаю, процедура полностью не перенесена на уровень городского кенеша. Сейчас в Ошcком городском кенеше 22 человека являются представителями одной партии, для того чтобы набрать большинство при голосовании им нужен только 1 человек из другой партии. Соответственно остальные 22 депутата - представители различных партий, которые находятся в меньшинстве, говорят, что нет смысла ходить на сессии, так как вне зависимости от мнения меньшинства большинство может решить любой вопрос в свою пользу.

В Жогорку Кенеше эти процедуры разработаны и понятны: кто находится в оппозиции, кто представляет меньшинство и так далее. Почему же это не проделано на местном уровне?

Получается, что на данный момент представительный орган – это не политический орган самоуправления, который должен разрабатывать стратегию для МСУ о том, как улучшить ту или иную услугу для своего населения, а всего лишь инструмент для проникновения во власть, потому что депутаты определяют то, какой мэр будет им удобен.

В принципе, на этом уровне происходят те же игры, что и в парламенте. Скажем, избрали председателя городского кенеша, через месяц выносим ему вотум недоверия, к примеру, в Караколе его поменяли. Мы к этому стремились? Наверное, нет.

Мы должны говорить о том, что представительные органы самоуправления должны быть крепкими, самостоятельными и сильными. Давайте четко обозначим те рамки, в которых они должны развиваться и использовать свои полномочия, а не только выбирать мэра и снимать его с работы.

Местное самоуправление и государственное управление - это единая система управления государством. Просто природа этих управлений несколько иная. Государственное управление осуществляется в лице правительства и соответствующих министерств, которые имеют соответствующие структуры на территориях, и эти функции должны выполняться, и это нормально. А местное самоуправление призвано решать насущные проблемы населения. Но реально 90 процентов работы органов МСУ составляет выполнение государственных функций, в то время как они должны заниматься проблемами местного населения.

У нас существует противостояние региональной власти и центра. Есть конкретные ситуации, которые можно привести в пример. Есть угрозы каких-либо межрегиональных конфликтов. Есть угрозы, связанные с межэтническими конфликтами. Это небольшой набор тех проблем, которые говорят о том, что в нашем государстве что-то неблагополучно.

Что значит административно-территориальная реформа? Это разделение страны на конкретные административно-территориальные единицы, под которыми мы понимаем область, район, город, село, и наличие соответствующих субъектов управления, которые осуществляют соответствующее государственное и муниципальное управление. Поэтому мы должны оптимизировать систему управления на территориях.

Подходы достаточно интересны, я принимал участие в разработке модели административно-территориальной реформы при подготовке Концепции АТР, многие сходятся на том, что для такой страны, как наша, было бы оптимальным трехуровневое управление.

Необходимо избавиться от противоречий, которые сегодня существуют на различных уровнях управления. Например, на уровне района. Когда мы говорим о местном самоуправлении и государственном управлении, получается, что на районном уровне государственное управление существует в лице акима района – это государственная администрация, а местное самоуправление- в лице районного кенеша. Вот противоречие, которое заложено у нас в законодательстве. Правда, в рамках реализации Концепции АТР внесен законопроект об упразднении районного кенеша.

В парламенте проходило обсуждение об упразднении районных кенешей. Мне хочется, чтобы было понимание того, что мы все стараемся улучшить систему управления, и поэтому необходимо устранять эти противоречия.

Дело в том, что по законодательству местные государственные администрации призваны координировать деятельность государственных органов управления на территории КР. Что это значит? Соответствующие межтерриториальные структуры государственного управления, которые работают на территории, должны взаимодействовать через соответствующий акимиат. Но это не значит, что аким должен руководить и управлять. Иногда от них можно услышать: «У нас должны быть полномочия, мы должны назначать чиновников», к примеру, начальника управления социальной защиты, начальника налоговой инспекции и тому подобное. Но сегодня в законе для них не прописаны такие полномочия, у них есть право воздействовать на работу МСУ только посредством поднятия вопроса о соответствии и компетенции того или иного чиновника.

Исходя из этого, я бы сказал, что на этом уровне управления необходима государственная децентрализация, но, с учетом перехода на двухуровневый бюджет, в этом направлении усиленно работает Министерство финансов.

Внедрение двухуровневого бюджета означает, что на уровне района, то есть у акимов, больше не будет бюджета.

Я полагаю, правительству было бы целесообразно в лице акимиатов внедрить полномочного представителя правительства с небольшим штатом, с конкретными функциями государственного управления без вмешательства в органы местного самоуправления и в их компетенцию. Тогда бы все встало на свои места. В этом случае у акимиата не будет рычагов прямого воздействия на айыльные аймаки, ведь раньше бюджет рассматривался на уровне области, затем на уровне района, а потом по остаточному принципу что-то оставалось айыльным аймакам. Этого теперь не будет. Это очень важный момент.

Но все это должно идти вкупе не просто с политической волей лиц, принимающих решения, но и вкупе с комплексом политических мер, которые обеспечат крепкий и финансово-самостоятельный субъект управления в лице местного самоуправления. Например, полноценную политику по финансовой и фискальной децентрализации, учитывающую интересы местных сообществ от трансфертов, и справедливого распределения и администрирования налогов. Сегодня правительство готово распределить пополам подоходный налог между городским и центральным бюджетом, а в селах оставлять 90 процентов подоходного налога.

На мой взгляд, если мы хотим, чтобы органы МСУ развивались и были недотационными, то необходимо оставить им полностью подоходный налог, это их деньги, их бюджетная сфера, в которую более или менее стабильно будут поступать какие-то средства.

Сейчас на уровне обсуждения планируется начать работу по разработке Национальной стратегии местного самоуправления с видением до 2020 года. Последний документ, который определял вектор видения местного самоуправления, датируется 2010 годом.

На сегодняшний день в отношении МСУ нет государственной политики, те проблемы, которые я называл, появляются именно потому, что нет четкого и ясного документа, который бы говорил, что местное самоуправление будет осуществляться в определенной области. Поэтому и получается, что разрабатываются законы, которые кому-то удобны.

В этом смысле Закон «О местном самоуправлении», возможно, должен носить конституционный характер, тогда статус закона будет значительно повышен, и никто не сможет его перекроить. К примеру, в соседних государствах Закон «О местных органах власти», не самоуправления, а власти, является конституционным законом. У нас в Конституции есть только раздел о местном самоуправлении.

Есть и другое предложение - возможно, необходимо создать кодекс, в состав которого войдут все законы, касающиеся местного самоуправления. Сейчас все, кто разрабатывает какие-либо законы, пытаются возложить их исполнение на МСУ. Давайте будем работать цивилизованно. Невозможно все спрашивать с одного человека, но если хотите спросить, то необходимо цивилизованно передать функции с соответствующей финансовой поддержкой.

Институт общественной политики